兴盛网耐心资本赋能城市更新：作用、路径与发展建议

兴盛网耐心资本赋能城市更新：作用、路径与发展建议 | 交通战略研究

作者：孙梦琳 | 河南省中工设计研究院集团股份有限公司兴盛网，河南交通运输战略发展研究院

编辑：孙梦琳 | 校核：卞启航 | 审核：龙志刚

引言：随着我国城市化进程进入中后期，城市发展逐渐从 “增量扩张” 转向 “存量优化”，城市更新成为破解城市发展瓶颈、满足人民日益增长的美好生活需要的关键抓手。然而，城市更新项目涉及旧区改造、历史文化保护、公共设施建设等多个领域，具有投资规模大、回收周期长、不确定性高以及社会效益突出等特征，传统追求短期高回报的资本往往对其望而却步，导致资金短缺成为制约城市更新项目落地的重要因素。在此背景下，强调长期价值投资、能够承受较长回报周期的耐心资本应运而生，为城市更新注入了新的活力，成为推动城市更新高质量发展的重要力量。

一、耐心资本的政策背景、内涵与特征

（一）政策背景

2024年4月30日，习近平总书记主持中共中央政治局会议时，指出要积极发展风险投资，壮大耐心资本。自此，“耐心资本”这一概念走进大众视野。2024年7月21日，党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，提出要鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本。12月12日，中央经济工作会议召开，提出健全多层次金融服务体系，壮大耐心资本，更大力度吸引社会资本参与创业投资，梯度培育创新型企业。2025年1月，中央金融办、中国证监会、财政部、人力资源社会保障部、中国人民银行、金融监管总局联合印发《关于推动中长期资金入市工作的实施方案》，加强中长期资金入市政策协同和信息共享，形成工作合力。2025年3月，国务院总理李强在十四届全国人大三次会议上作《政府工作报告》，指出要“健全创投基金差异化监管制度，强化政策性金融支持，加快发展创业投资、壮大耐心资本”，首次将政策性金融（如政府母基金、结构性货币政策工具）作为耐心资本的重要补充。“发展耐心资本”被明确为国家改革和政策工作重点，标志着其在国家层面的重要地位，也为进一步化解城市更新融资难题、推动城市更新高质量发展提供了科学指引。

（二）耐心资本的内涵

耐心资本是一种区别于传统短期投机性资本的投资形态，其核心是投资者在做出投资决策时，不追求短期内的快速盈利，而是将目光聚焦于项目的长期价值增长和可持续发展，愿意为实现长期目标投入资金、时间和资源，并在投资过程中积极参与项目运营与管理，助力被投项目逐步实现价值提升。这种资本形态更加注重项目的长期现金流、社会价值和环境价值，而非短期的财务指标，常见的耐心资本来源包括政府投资基金、保险资金、社保基金以及部分专注于长期投资的私募股权基金等。

（三）耐心资本的特征

长期持有性：耐心资本的投资周期通常较长，一般在 5 年以上，甚至可达 10 年、20 年，能够与城市更新项目漫长的建设和运营周期相匹配，避免因短期资金撤离导致项目中断。

价值导向性：耐心资本以项目的长期价值增值为核心目标，不仅关注项目的经济效益，还高度重视其社会效益和环境效益，如改善居民生活环境、保护历史文化遗产、推动绿色低碳发展等，追求多元价值的统一。

风险承受性：由于投资周期长、项目不确定性高，耐心资本具备更强的风险承受能力，能够接受项目在短期内可能出现的收益波动，甚至阶段性亏损，以换取长期稳定的回报。

二、耐心资本在城市更新中的具体作用

（一）提供稳定资金保障，缓解项目资金压力

城市更新项目，尤其是旧区改造、棚户区改造等项目，需要投入大量资金用于拆迁补偿、基础设施建设、公共服务配套等，且资金回笼速度慢，传统银行贷款、短期债券等融资方式难以满足项目的长期资金需求，容易出现资金链断裂风险。耐心资本凭借其长期持有、资金稳定的特点，能够为城市更新项目提供持续的资金支持，覆盖项目从规划建设到运营管理的全周期，有效缓解项目的资金压力，确保项目能够按计划稳步推进，避免因资金问题导致项目停滞或烂尾。例如，在一些大型旧改项目中，社保基金通过股权投资的方式注入长期资金，为项目的拆迁安置和后续建设提供了坚实的资金保障，确保项目能够顺利落地。

（二）推动市场主体转型，优化项目运营模式

在传统的城市开发模式中，市场主体多为“开发商”角色，以“拿地-建设-销售”的快周转模式为主，注重短期经济效益，往往忽视项目的长期运营和居民的实际需求，导致部分城市更新项目出现公共设施配套不足、社区活力缺乏等问题。耐心资本的引入，能够推动市场主体从“开发商”向“更新运营商”转型。由于耐心资本追求长期价值，要求市场主体更加关注项目的长期运营效果和居民的长期需求，促使其在项目规划阶段就充分考虑居民的生活需求、社区的文化特色以及项目的可持续运营，通过长期持有和精细化运营，提升项目的资产价值和社会效益，实现与社区居民的长期共生、共同成长。

（三）创新投融资模式兴盛网，拓宽资金来源渠道

当前，我国城市更新的投融资模式仍较为单一，过度依赖政府财政和银行贷款，难以满足大规模城市更新的资金需求。耐心资本的引入，为城市更新投融资模式的创新提供了可能。一方面，耐心资本可以与政府资金、社会资本相结合，通过设立城市更新产业基金、PPP（政府和社会资本合作）项目等方式，整合多元资金来源，形成“政府引导、社会参与、市场运作”的投融资机制；另一方面，耐心资本还可以推动城市更新项目与资本市场的对接，如通过发行 REITs（不动产投资信托基金）等方式，实现项目资产的证券化，盘活存量资产，为项目提供长期稳定的现金流，同时也为投资者提供了退出渠道。以上海城投控股为例，其通过发行保租房 REITs，成功实现了从 “债型开发向股型运营” 的转型，以长期现金流支撑高投入、长周期的城市更新项目，不仅平衡了项目的保护投入与收益，还激活了街区的商业、文化等复合功能，为其他城市更新项目提供了可借鉴的投融资模式范例。

三、耐心资本赋能城市更新案例分析——以西安市城市更新引导基金为例

（一）项目背景

2021年11月，北京、西安、厦门等21个城市（区）被住建部列为第一批城市更新试点城市，多个城市相继成立城市更新基金，以破解城市更新项目“缺乏前期基建资金”、“难以获得市场化融资”及“缺乏项目资本金”的难题。在此背景下。2023年3月，重点支持全市城市更新项目建设、总规模100亿元的西安城市更新引导基金正式设立。

（二）运作模式

西安城市更新引导基金总规模100亿元，其中，西安财金投资管理有限公司代表西安市财政局出资90亿元，西安担保集团出资10亿元。西安城市更新引导基金采取“政府引导、企业发起、社会参与、片区联合”的架构，通过构建“政府引导基金+区域子基金+项目子基金”的三层放大体系，引导社会资本及金融资源解决城市更新项目前期资本金筹集和后续融资难题。通过母子基金结构，事实上实现了合作片区政府的全面动员，大家共同以股权方式介入项目实施，不但可通过投资协议约定对项目实施主体进行有效约束，还能结合每个片区的实际，确保资金精准投向城市更新重点项目。

图西安市城市更新引导基金组织架构

不同于单一领域投融资平台投资，西安城市更新引导基金采取了与不同主体（政府平台、项目运营方、项目建设方等）联合设立专项子基金的方式，在项目实施的不同建设环节介入，而且以有限合伙制企业运营，可通过协议约定实现便捷退。据悉，首批8只子基金总规模达280亿元，储备拟投项目20余个，预计撬动项目资金总规模不低于1448.65亿元。

图首批8只子基金详情

（三）退出机制

西安城市更新引导基金的退出方案有两种。一是根据项目运营情况获取投资收益并退出投资本金（如房地产出租、出售收入、物业费、停车费、Pre-REITs等），二是指定区域一级平台公司等主体平价受让城更基金所持合伙企业份额。此外，随着2023年3月《关于进一步推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）常态化发行相关工作的通知》，城市更新基金也可通过发行公募REITs进行退出。

（四）取得成效

西安城市更新引导基金重点支持城（棚）改、产业园区建设、老旧资产提升改造三类城市更新项目。已推动泾河新城千亿元级光伏产业集群、悦荟商业体提升改造、汉唐文化街区及老旧厂房提升改造、以及多个安置性商品房、保障性租赁住房项目落地。2023年11月8日，西安城市更新引导基金被纳入《实施城市更新行动可复制经验做法清单（第二批）》，作为“创新城市更新可持续实施模式—健全城市更新多元投融资机制”的可复制经验做法在全国推广。

四、耐心资本赋能城市更新面临的问题与挑战

（一）政策支持体系不完善

目前，我国针对耐心资本参与城市更新的政策支持体系还不够完善，缺乏专门的法律法规和政策文件对耐心资本的投资范围、税收优惠、风险补偿等进行明确规定。例如，耐心资本投资城市更新项目的风险补偿机制缺失，当项目面临市场风险或政策风险时，投资者的利益难以得到有效保障，影响了耐心资本参与城市更新的积极性。

（二）项目收益机制不健全

城市更新项目具有较强的公共属性，许多项目的社会效益大于经济效益，且收益周期长、不确定性高，导致耐心资本的投资回报难以得到有效保障。一方面，部分城市更新项目的公共服务设施建设投入大，但难以产生直接的经济效益，如社区医院、学校等；另一方面，项目的收益来源较为单一，主要依赖租金收入和资产增值，缺乏多元化的收益渠道，当市场环境发生变化时，项目的收益容易受到影响，降低了耐心资本的投资意愿。

（三）专业人才短缺

耐心资本参与城市更新需要具备专业的投资管理、城市规划、项目运营等能力的复合型人才。然而，目前我国既熟悉耐心资本运作模式，又了解城市更新项目特点的专业人才短缺，导致耐心资本在参与城市更新项目时，难以对项目进行科学的投资评估和有效的运营管理，影响了项目的质量和效益，也制约了耐心资本在城市更新中的作用发挥

五、有关建议

（一）完善政策支持体系

制定专门的法律法规和政策文件，明确耐心资本参与城市更新的投资范围、准入条件、权利义务等，为耐心资本参与城市更新提供法律保障。加大税收优惠力度，对耐心资本投资城市更新项目实行税收减免、税收返还等优惠政策，降低投资者的成本。建立风险补偿机制，设立城市更新风险补偿基金，当耐心资本投资的城市更新项目因市场风险或政策风险导致损失时，给予一定的风险补偿，保障投资者的利益。

（二）健全项目收益机制

探索多元化的收益渠道，除了传统的租金收入和资产增值外，鼓励城市更新项目引入特许经营、广告收入、文化创意产品销售等收益模式，提高项目的经济效益。加强政府与市场的合作，对于具有较强公共属性的城市更新项目，政府可以通过购买服务、补贴等方式，为项目提供资金支持，弥补项目的收益缺口，保障耐心资本的投资回报。建立合理的收益分配机制，明确政府、耐心资本投资者、项目运营主体和居民之间的收益分配比例，确保各方的利益得到平衡，激发各方参与城市更新的积极性。

（三）加强专业人才培养

高校和职业院校可以开设城市更新、耐心资本投资管理等相关专业或课程，培养具备城市规划、投资分析、项目运营等能力的复合型人才。企业可以与高校、科研机构合作，开展产学研合作项目，为员工提供专业培训，提升员工的专业素质和业务能力。引进国外先进的人才和管理经验，鼓励海外专业人才参与我国的城市更新项目，推动我国耐心资本参与城市更新的专业水平提升。

结语

耐心资本以其对长期价值的坚守、对风险的包容以及对多元目标的平衡能力，正逐渐成为推动城市更新的重要力量。随着支持耐心资本参与城市更新的配套政策陆续出台，其潜力有望进一步释放，从而更有效地促进城市更新的高质量发展。

责编:刘安琪 | 审核:李震 | 监审:古筝兴盛网

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